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                          關于框架協議訂立及委托代理的幾點思考
                          發布時間:2022-06-06

                          關于框架協議訂立及委托代理的幾點思考

                          黃鋼平 書素梅 廣西壯族自治區財政廳

                           

                          財政部公布的(政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》(財政部令第110號,以下簡稱“財政部110號令”),已于2022年3月1日起施行。其明確集中采購機構和主管預算單位作為框架協議的訂立主體,對符合條件的多頻次小額零星采購,可以采用框架協議采購方式實施采購,并明確了框架協議采購方式的適用范圍和征集程序等各項管理制度。

                          框架協議采購是一種全新的政府采購方式,是國家層面于現行的單一項目采購法律規章制度規定之外,對政府采購管理制度的一次重要完善和創新。財政部110號令的施行涉及主管預算單位、采購人、采購代理機構、供應商、財政部門及其工作人員等相關主體。實踐中,集中采購機構、主管預算單位及其委托的采購代理機構作為框架協議采購征集人,對框架協議的訂立及委托代理等采購執行問題尤為關注,特別是各級主管預算單位,經過近年來財政部對以入園等方式違規設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫等供應商庫的清理,各級采購入在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務領城,累積了較多訂立框架協議的小額零星采購需求,急需釋放。

                          框架協議的訂立主體

                          依據財政部110號令第二條等的規定,框架協議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。集中采購機構或者主管預算單位(主管預算單位是指負有編制部門預算職責,向本級財政部門申報預算的國家機關、事業單位和團體組織) ,對技術、服務等標準明確、統且需要多次重復采購的貨物和服務,實施框架協議采購的,分兩階段程序進行。即:第一階段,由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序,確定入圍供應商并訂立框架協議:第二階段,由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。

                          框架協議的訂立和采購委托代理

                          依據財政部110號令第五條等規定,采用框架協議采購的,對集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議,集中采購機構應當擬定框架協議采購方案,報本級財政部門審核

                          后實施。對集中采購目錄以外品目,由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議:其他預算單位,如醫院、高校等,確有需要的,經其主管預算單位批準,也可以作為征集人,采用框架協議采購方式組織實施采購,并按照財政部110號令關于主管預算單位的規定執行:主管預算單位或經主管預算單位批準的其他非主管預算單位,可以委托采購代理機構代理框架協議采購,采購代理機構應當在委托的范圍內依法開展采購活動。從提高采購質效角度看,選擇富有政府采購經驗的優質的專業化采購代理機構來實施采購,采購人可以更為方便快捷和規范實施框架協議采購活動。

                          實踐中須關注的幾個問題

                          一是預算單位是否可以委托集中采購機構代理框架協議采購?

                          按照財政部110號令規定,主管預算單位負貴集中采購目錄以外品目的框架協議采購時,可以自行采購,也可以委托采購代理機構代理采購。而根據《政府采購法》規定,采購人有權自行選擇采購代理機構,任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構:采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以自行采購,也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購:納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的,應當委托集中采購機構代理采購:屬于本部門、本系統有特殊要求的項目,應當實行部門集中采購:采購人可以委托集中采購機構以外的采購代理機構,在委托的范圍內辦理政府采購事宜。由此可見,主管預算單位可以委托集中采購機構代理框架協議采購。

                          但筆者認為,可以并非等同必須,集中采購機構代理采購納入集中采購目錄的政府采購項目,為必須委托代理情形,屬于法定強制委托代理,而主管預算單位實施集中采購目錄以外品目的框架協議采購時,委托集中采購機構代理采購,屬于自愿委托。目前集中采購機構為非營利事業法人,不能以營利為目的,在代理集中采購目錄以內品目和單一來源方式以及定點采購(協議供貨)等項目時原則上免收代理服務費,在明確的工作職貴、相對固定的人員配備和工作負荷情況下,代理非強制性委托業務屬于職責外事項,相當于其額外的工作,因此,受不受理集中采購目錄以外品目的框架協議采購代理委托,通常取決于集中采購機構的意愿,即集中采購機構有權自主決定是否接受主管預算單位的框架協議

                          采購委托代理。

                          二是采購代理機構代理框架協議采購時是否可以收取代理服務費?

                          財政部110號令第二十三條規定“征集人應當編制征集文件。征集文件應當包括‘采購代理機構代理費用的收取標準和方式’等主要內容",但未明確費用收取的依據以及具體條件、標準和方式。如前所述,根據《政府采購法》第十六條第二款的規定,集中采購機構是非營利事業法人,作為事業單位,且不能以營利為目的,即表明一般情況下集中采購機構不收取代理服務費。此前,根據國家和各地相關規定和做法,中央國家機關和各地實施的各類協議供貨采購和定點采購,委托同一預算級次的集中采購機構代理時,不向委托人或中標(入圍)供應商收取任何沒有收費依據的費用,代理協議供貨采購和定點采購產生的服務費用由集中采購機構在單位經費中統一安持。由此,筆者認為,集中采購機構實施集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等的貨物和服務框架協議采購時,不應收取代理服務費用。主管預算單位或經主管預算單位批準的其他非主管預算單位,委托集中采購機構以外的采購代理機構,代理集中采購目錄以外品目的框架協議采購時,應按照財政部《政府采購代理機構管理暫行辦法》(財庫(2018] 2號,以下簡稱《代理機構辦法》)等相關規定支付代理服務費用。

                          三是采購代理機構代理框架協議采購時代理費用如何收取?

                          在封閉式框架協議采購訂立階段,按照財政部110號令第二十三條規定,征集人應當編制征集文件,征集人編制征集文件時應當明確將采購代理機構代理費用的收取標準和方式作為主要內容:第二十八條規定,采購代理服務收費標準及金額,也作為入困結果公告應當包括的主要內容之一。但是,財政部110號令對代理服務收費的付費標準、費用結算和支付方式、時間及條件等事項并沒有具體明確。而依據

                          《代理機構辦法》第二條、第十三條和第十五條的規定,集中采購機構以外的政府采購代理機構,從事政府采購代理業務的,受采購人委托辦理采購事宜,應當與采購人簽訂委托代理協議,明確采購代理范圍、權限、代理費用收取方式及

                          標準等具體事項:代理費用可以由中標、成交供應商支付,也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的,供應商報價應當包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標準的,原則上由中標、成交供應商支付:代理機構應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準,隨中標、成交結果一并 公開本項目收費情況,包括具體收費標準及收費金額等。

                          對訂立開放式框架協議的,按照財政部110號令第四十二條規定,成交供應商與采購人的費用結算為,供應商在履行合同后,依據框架協議約定的憑單、訂單以及結算方式,與采購人進行費用結算。因此,框架協議采購(包括封閉式和開放式)的代理費用,如采取由成交供應商來支付給采購代理機構的,代理服務費的結算和支付與成交供應商采購標的物資金的結算和支付不同步,應當更加明確和細化,以避免實踐中引起不必要的爭議。此外,采用其他采購方式的,

                          一個采購包只能確定一名中標(成交)供應商,而框架協議采購可以產生一名或多名入圍供應商,第二階段由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。在產生多名成交供應商情況下,代理服務費由成交供應商支付的,還應當分別明確每名成交供應商的應負擔的費用標準。

                          四是未依法獨立設置集中采購機構的地方如何實施框架協議采購?

                          依據《政府采購法》規定,集中采購機構由設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立,為非營利事業法人,根據采購人的委托辦理采購事宜。目前,一些地方尤其是縣(市)級無單獨設置的本級集中采購機構。而按照財政部110號令,各預算級次的集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議。對未依法獨立設置集中采購機構的地方,這部分的框架協議采購如何實施?這也是目前財政部110號令貫徹執行中須重點關注和亟需解決的實際問題。按照財政部相關規定,對未依法獨立設置集中采購機構的地區,其集中采購目錄項目的委托代理,可以

                          委托給上級或其他地區集中采購機構代理采購,也可以引入市場競爭機制,將集中采購項目擇優委托給集中采購機構以外的采購代理機構代理采購。同時,根據2018年11月中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》精神要求,要開展集中采購機構競爭,允許采購人打破行政級次、地區和部門隸屬關系,自主擇優選擇試點范圍內的集中采購代理機構,鼓勵集中采購機構積極承接不同級次、不同地區采購人的代理業務,探索建立與集中采購機構競爭相適應的激勵和考核機制。但由于體制限制和各地管理情況不一等因素,目前集中采購機構競爭機制改革尚未全面鋪開。

                          對此,筆者建議,實施集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協議采購時,未依法獨立設置集中采購機構的地區,可以委托上級或其他地區的集中采購機構代理采購,也可以引入市場競爭機制,擇優委托給集

                          中采購機構以外的采購代理機構代理采購。同時,對委托集中采購機構以外的采購代理機構代理采購的情形,由于社會代理機構為以營利性為目的的市場主體,其代理原本應由集中采購機構實施的采購,所產生的代理服務費用,并沒有無償的經費收入來彌補,且此時社會代理機構為在集中采購機構缺位的情況下,充當了集中采購機構的角色,實施了集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協議采購。加之在框架協議采購的第一階段僅確定入圍供應商和訂立框架協議,第二階段才由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商,實質性訂立采購合同,采購代理機構在代理實施框架協議采購時,也不得收取任何沒有收費依據的費用,因此,對社會采購代理機構受托代理上述框架協議采購業務,所產生的代理服務費用,應當由同級財政部門(實際的征集人)安排經費負擔,即“誰(委托)采購、誰負擔”,不得向成交供應商收取代理服務費,轉嫁本應由集中采購機構統一安排財政預算資金負擔的代理服務費。實操層面,之前一些地方實施的小額零星采購適用的協議供貨、定點采購項目,也通過省(區、市)級財政部門、集中采購機構等在省(區、市)域范圍內統

                          一實施。筆者認為,在當前正在持續開展的深化政府采購制度改革和優化營商環境等背景下,框架協議采購應當參照此前協議供貨、定點采購的做法,根據項目特點各地采購需求,以及征集人等相關方意愿等實際情況,優先采用“省(區、

                          )域范圍內統一實施”的模式,探索開展跨地城跨層級上下聯動聯合實施采購,以簡化采購流程,節省采購成本,提高采購便捷度和采購效率,更好地體現財政部110號令所規定的“框架協議采購遵循講求績效的原則”,實現“提高政府采購項目績效"目標要求。

                           

                           

                           

                           

                           

                           

                           

                           

                           

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