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                          政府采購協同監管機制研究
                          發布時間:2024-01-04

                          政府采購協同監管機制研究

                          /陳麗紅 南京財經大學紅山學院

                          本文提出,當前我們應當積極穩妥、充分有效、安全可靠地運用大數據等信息技術,建立完善協同監管、信息共享和公共采購政策協同機制,依法打擊政府采活動中的違法違規行為,有效發揮政府采購政策功能,維護良好的政府采購市場秩序。

                          近年來,我國市場活躍度不斷提升,全社會信息量爆炸式增長,數量巨大、來源分散、格式多樣的大數據給政府服務和監管能力帶來了新的挑戰。在政府采購領域,一方面市場競爭日趨激烈,政府采購投標供應商的違法違規行為屢禁不止;另一方面隨著供應商法律意識、維權意識不斷增強,全國范圍內投訴案件數量持續上升,為政府采購監管提供了豐富的樣本數據。

                          一、現行政府采購監管機制及存在的問題

                          《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第十三條規定,各級人民政府敗政部門是負責政府采購監督管理的部門,依法履行對政府采購活動的監督管理職責。受我國長期以來計劃經濟體制的影響,我國政府采購行政監管體系是按職能、分行業獨立設置的,總體上可分為幾個方面:一是政府行政綜合監管機構,主要包括財政、審計、紀檢監察等依法履行監督、審計職責的部門;二是專業職能監管機構,包括建設、環保、質監、安全等部門,從各自專業角度進行監督管理;三是行業和地區主管部門下屬的行政監管機構,包括各省、市、自治區,公路、民航、水利等地區和行業主管部門,大都建立了職能相對獨立的行政監管機構,負責本地區、本行業的監管任務。

                          長期以來,各行業部門機構和專業部門機構建立了各自獨立的縱向垂直職能監管系統。從監管對象看,各部門的監督管理機構各管一攤,監管職能分散,未能形成監管合力。從監管主體看,各監管主體職能交叉重疊,形成條塊分割,導致重復監管,增加了協調難度。在行使監管權過程中,往往不同部門的監督機構對同一項目先后檢查,很大程度上制約了政府采購監督體系整體效能的發揮,不利于營造良好的營商環境。解決上述問題的根本出路是建立政府采購協同監管機制,實現從分散采集、各自為政、交叉重疊的多元獨立監管體系向集中監測、分布處理、結果導向、多元協同的統一監管體系轉變。

                          二、政府采購協同監管工作要求

                          《政府采購法》實施以來,財政部門逐步加強與審計部門協同配合,強化與紀檢監察部門的溝通報告,在規范政府采購行為、節約財政資金、促進廉政建設等方面都發揮了重要的作用。財政部辦公廳《關于進一步完善政府采購協同監管機制的通知》(財辦庫[2016]427號)中也進一步明確了要完善政府采購協同監管機制,形成政府采購監管合力,對提高政府采購監管的科學性、有效性具有重要意義,要求各級財政部門主動加強工作協調,定期將政府采購執行情況、統計信息和監督檢查工作情況抄報紀檢監察部門和審計部門,促進三部門間政府采購監管相關信息互通與共享;要加強對政府采購項目的監督檢查,建立臺賬制度,認真梳理和歸類監督檢查處理情況,及時登記處理結果信息;要完善接收督辦機制,對紀檢監察和審計部門移交的政府采購違法違規問題線索依法調查處理,及時反饋處理結果,要定期向審計部門提供政府采購管理信息系統數據,在條件許可的情況下將政府采購執行情況納入審計相關工作,進一步加強對預算單位開展政府采購活動的監督管理。

                          三、完善政府采購協同監管機制的建議

                          面對日趨復雜的政府采購監管工作形勢,財政部門應當建立完善政府采購日常協同監管機制,積極主動邀請審計部門參與對采購人、采購代理機構的監督考核,配合審計部門加強對采購人政府采購制度執行情況的審計監督,及時主動向紀檢監察部門抄送投訴處理中發現的違法違規線索。應當加強政府采購信息公開,通過政府采購監管平臺協同監管職能,高效及時地推送政府采購相關信息,促進政府采購監管信息資源的互聯共享,便于審計、監察等部門對政府采購重點環節和關鍵業務實施監督。

                          (一)建立政府采購協同監管信息平臺

                          應當引入先進的現代遠程協同監管理念,建立政府采購協同監管信息平臺,實現從傳統人工紙質方式向網上監測預警與現場重點監督相結合的數字化監管方式轉變,有效擴大政府采購監管覆蓋面。這是政府采購監管方式的重要轉變,需從戰略層面作出前瞻性、系統性、制度性的部署安排,確保監管方式、監管手段、監管流程、人品素質適應未來信息化監管的轉型需要。

                          (二)建立協同監管部門責任制

                          在建立協同監管平臺同時,應當建立各級各協同單位責任制,明確各單位責任,著重抓好以下兩個方面:一是靜態責任分解。明確每個協同單位應負的管理責任。二是動態監管任務分解。即每一項監管任務的具體評價標準和責任追究程序都要明確界定;每一項任務的部署、實施、完成要定人、定崗、定時間,保證各項工作按計劃完成,責任落到實處。

                          (三)建立協同監管單位溝通和整合機制

                          是建立溝通機制,良好有效的溝通機制是實現協同監管的基礎,如財政、審計、紀檢監察等部門建立聯席會議、定期通報和案例分析等制度。二是建立整合機制,如相關部門成立工作組、工作專班等議事協調機構。整合機制是在協同機會識別、協同價值評估及溝通交流的基礎上,為實現管理協同而對協同要素進行的權衡選擇和協調,使協同監管系統由于優勢互補而產生整體功能效應。整合機制可使協同要素更好地進行協同,改善或突破限制政府采購系統發展的瓶頸,實現政府采購系統整體功能。

                          (四)建立動態監測、實時預警的預防監督機制

                          我國政府采購監管主要以事后監督為主,事前防范、事中控制和事后評價機制不夠健全,很大程度上制約了監管工作的成效。因此,要建立動態監測、實時預警的預防監督機制,實現政府采購監管從問題導向向預防導向轉變。對各級政府采購監管部門而言,由政府采購協同監管信息平臺對采購項目全過程實行動態監測,統一收集各專業監管所需要的實時交易數據,形成分專業、分行業、分層次的預警信息,各監管機構根據不同預警信息進行協同監管,反饋、共享處理過的結果信息,從而在不改變現有行政職能劃分和組織體系格局的前提下實現政府采購監管體系創新。

                          (五)落實協同監管聯合懲戒機制

                          根據國家發展改革委、中國人民銀行、財政部等29個部委聯合印發的《關于對政府采購領域嚴重違法失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄》(發改財金[2018]1614號),對在政府采購領域經營活動中違反法律法規,違背誠實信用原則,經財政部門依法認定存在嚴重違法失信行為的供應商、代理機構、評審專家等政府采購當事人,在獲取財政補貼、參與政府投資工程建設、取得政府供應土地、參與基礎設施和公用事業特許經營等方面依法予以限制、暫停、不予受理并作為相關部門實施許可和監管的參考依據。

                          四、強化公共采購政策協同

                          《政府采購法》第九條規定,政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標,包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區促進中小企業發展等,為落實政府采購政策功能提供了法律依據。長期以來,政府采購片面強調程序公正,政策功能關注度不高,加上政策覆蓋面不廣、激勵效果不強、與相關法律不銜接等因素,導致我國政府采購政策功能一直未能有效發揮。對此,本輪深化政府采購制度改革已將政策功能作為改革重點任務予以推進。要深化政府采購制度改革,同樣應當樹立和強化政策協同的理念,建立健全政府采購支持創新、中小企業發展和脫貧攻堅的政策體系,充分調動采購人的積極性、主動性,綜合運用預留份額、強制采購、優先采購、首購訂購等措施給予支持。

                          一是加強部門協同。要加強財政部門與發展改革、科技、工業和信息化、衛生健康、住建、水利、商務等主管部門的主動對接和統籌協調,推進政府采購支持創新、環保、節能等政策功能在工程建設招標投標、醫藥采購等領域的落實,加大特定行業的采購力度。

                          二是強化內部協同。要強化財政部門內部采購管理部門與其他業務處室的工作銜接,優化財政專項資金的分配方式??裳芯肯嚓P部門直接采購或合作引導采購創新產品,通過集采配置、采購補貼等形式推廣應用;可探索在專項資金分配環節引入市場競爭,通過政府采購與資金分配相結合的方式,打造一批具有行業帶動力的示范應用項目,進一步為企業創新培育穩定的市場需求,增強預算單位采購創新產品的動力。

                          三是注重行業協同。要充分發揮行業協會的橋梁紐帶作用,為政府采購供需雙方搭建平臺,面對面談需求、商合作,推動創新產品和首臺(套重大裝備采購擴面增量。以江蘇省為例2023年7月,該省財政、工業和信息化、衛生健康主管部門共同指導江蘇省政府采購協會,成功舉辦了首次政府采購醫療創新產品推介會,54家醫療機構和14家醫療創新產品企業參加了會議進一步強化了供需對接,增強了政府采購扶持政策的針對性和有效性,起到了良好效果。


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